Почему создание Резервного фонда негативно повлияло на качество экономической политики?

Инвестиции 2 ноября 2016

Фото: © megaflopp / Bigstockphoto

Сверхдоходы от экспорта нефти должны идти только на нужды пенсионной системы.

Ключевым инструментом, позволившим правительству хеджировать бюджетные риски в ходе кризисов 2008 и 2014 гг., стал Резервный фонд. С октября 2008 года по октябрь 2010-го его объем снизился со $141 млрд до $41,4 млрд, а с октября 2014-го по октябрь 2016-го - с $90 млрд до $32,3 млрд. Наличие «кубышки» позволило правительству не только не сокращать федеральные расходы в кризис, но и их наращивать: за 2008-2010 гг. они выросли с 7,6 трлн до 10,1 трлн руб., а за 2013-2015 гг. - с 13 трлн до 15,6 трлн руб. В 2009 году это поспособствовало увеличению реальных доходов населения (плюс 2,3%); правда, в 2015-м этот эффект уже не сработал - реальные доходы снизились на 4%.

Хотя Резервный фонд выполнил свое предназначение (смягчать колебания бюджетных расходов в периоды низких нефтяных цен), его использование обернулось снижением качества экономической политики. В первую очередь, это касается фискальной дисциплины: если в 2001-2006 гг. федеральный бюджет сводился с профицитом даже после вычета доходов от экспорта углеводородов, то в 2007-2015 гг. он ежегодно сводился с ненефтегазовым дефицитом, причем в пяти случаях из девяти он достигал двузначных значений. Наличие резервов позволило правительству также использовать бюджет в качестве инструмента национализации. За 2005-2015 гг. федеральные расходы на национальную экономику увеличились с 249 млрд до 2,5 трлн руб., при этом доля госсектора в ВВП выросла с 35% до 70% (оценка ФАС).

Экономическому росту это нисколько не помогло, полагают эксперты IndexBox: если в 2004-2008 гг. средние темпы прироста ВВП составляли 7,1%, то в 2010-2014 гг. - 2,8%. Произошло это в том числе потому, что правительство отказалось продолжать преобразования, которые были запущены в начале 2000-х. Речь, в частности, идет о пенсионной реформе. В 2002 году была внедрена накопительная компонента пенсий, которая стала формироваться из отчислений граждан на именные пенсионные счета: в 2002-2005 гг. на эту цель шло 3% от заработной платы, с 2006-го - 4%, а с 2008 - 6%. Однако в 2014 году (равно как в 2015-м и 2016-м) правительство изъяло те пенсионные накопления, которые находились под управлением Внешэкономбанка. На этом недолгая история пенсионной реформы, по сути, закончилась.

То же самое можно сказать и в отношении реформы железнодорожного транспорта, программа которой была утверждена правительством в 2001 году. В сегменте оперирования вагонами была проведена либерализация, результатом чего стал рост инвестиций в сегменте вагонного парка. Однако в сферах локомотивной тяги и инфраструктуры железнодорожного транспорта сохранилась государственная собственность и административная система управления. Как следствие - отставание развития инфраструктуры от растущего вагонного парка, что приводит к повышенной нагрузке пропускных и провозных мощностей.

В целом, наличие Резервного фонда стало негативным стимулом для преобразований, констатируют аналитики IndexBox. Чтобы в будущем обеспечить макроэкономическую стабильность и при этом сохранить стимулы для проведения структурных реформ, необходимо постепенно отказаться от финансирования бюджетных расходов за счет Резервного фонда (а в случае его исчерпания, и Фонда национального благосостояния), а сверхдоходы от экспорта нефти использовать только для нужд пенсионной системы. Минимизировать вероятность появления в руках государства избыточных ресурсов можно будет за счет снижения налогов. 

В таких условиях у правительства возникнет потребность в соблюдении принципов бюджетного консерватизма и при этом не будет средств, с помощью которых можно «залить» любую социальную или экономическую проблему.