Почему России нужна новая приватизация?

Инвестиции 18 октября 2016

Фото: © Syntheticmessiah / Bigstockphoto

Продажа госсобственности простимулирует экономический рост и позволит пополнить федеральный бюджет.

Падение цен на нефть сделало актуальным поиск дополнительных источников бюджетных доходов. К числу последних по традиции относят поступления от приватизации, с помощью которой правительство может восполнить образовавшуюся дыру в бюджете. Может ли продажа госсобственности дать фискальный эффект? И станет ли она драйвером экономического роста? Ответить на эти вопросы будет легче, если окинуть взором приватизационные кампании 1990-х и начала 2000-х.

Номенклатурная приватизация конца 1980-х

Старт приватизации фактически был дан еще во время горбачевской Перестройки, констатирую аналитики IndexBox: после принятия законов «О государственном предприятии» (1987), «О кооперативной деятельности» (1988) и «Об аренде» (1989) государство утратило контроль над принадлежащими ему активами, которые перешли под управление директоров промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Номинально оставаясь подчиненными отраслевых министерств, они сосредоточили в своих руках товарные и денежные потоки, не неся при этом финансовой ответственности за результат собственных действий. В итоге их единственным стимулом осталось списание наиболее рентабельных активов к себе в собственность, что внесло серьезный вклад в деградацию социалистической экономики, и без того переживавшей не самые лучшие времена.

Чековая приватизация 1992-1994 годов

Закрепить права и обязанности собственника за теми, кто в действительности управлял государственным имуществом, была призвана чековая приватизация, запущенная в августе 1992 года Указом Бориса Ельцина. Чтобы сделать массовую приватизацию политически возможной, ее архитекторы включили в законодательство ряд льгот для директоров предприятий, представители которых доминировали в парламенте (Верховном Совете РСФСР). Так, наиболее широкое распространение получил тот вариант приватизации, который предполагал безвозмездную передачу 51% акций предприятия его трудовому коллективу (а в реальности, его директору). Меньшая же часть уставного капитала (29%) подлежала обязательной продаже за ваучеры, розданные населению: к февралю 1994 года в девяти с лишним тысячах приватизационных аукционах была задействована треть из 150 млн выпущенных ваучеров.

Залоговые аукционы 1995 года

Благодаря чековой приватизации более половины российского ВВП стало производиться в частном секторе. Впоследствии это возымело структурный эффект: спад в экономике, начавшийся на закате советской эры, прекратился с завершением перетока рабочей силы из госсектора, производившего невостребованные на рынке товары и услуги, в сектор частный, продукция которого была в состоянии конкурировать с импортом, хлынувшим в страну после внешнеэкономической либерализации. Но в середине 1990-х до преодоления спада была еще далеко. Наоборот, за первые пять лет рыночных реформ не было ни единого года, когда бы не был зафиксирован спад ВВП. При этом насущной проблемой стала невыплата заработных плат и пенсий: в 1995 году был остановлен «печатный станок» ЦБ - это позволило сбить инфляцию (с 17,8% в январе до 3,2% в декабре), но оставило без денег бюджетную сферу, которая ранее финансировалась за счет эмиссии.

Цели пополнить федеральный бюджет была подчинена кампания «кредиты в обмен на акции», которая была проведена российским правительством в ноябре-декабре 1995 года. В ее ходе с молотка ушли предприятия нефтяной и металлургической отраслей: они перешли в собственность крупнейших на тот момент банков («Онэксим», «Менатеп», «Альфа»), владельцы которых сумели сколотить состояния в ходе гиперинфляции 1992-1994 годов. Продажа нефтяных и металлургических активов дала бюджету $886,1 млн: хотя впоследствии эта сумма не выглядела значительной, сделка «кредиты в обмен на акции» впервые за весь период приватизации принесла деньги в бюджет. Обеспечить большие поступления в казну мог только приход иностранных инвесторов, однако они опасались высоких политических рисков из-за угрозы коммунистической реставрации, возникшей после победы КПРФ на выборах в Думу в декабре 1995 года.

Сделать бизнес кровно заинтересованным в победе антикоммунистических сил на президентских выборах лета 1996 года - вот еще в чем заключалась задача сделки «кредиты в обмен на акции». Чтобы стать полноценными собственниками полученных за займы активов, участникам аукционов необходимо было дождаться 1 сентября 1996 года, когда истекал срок их возможного выкупа Минфином. То есть окончательно вступить в права собственности можно было лишь только по истечении президентских выборов; а это обеспечило поддержку крупными предпринимателями Бориса Ельцина, шансы которого на переизбрание в начале 1996 года многим казались призрачными. Обратной стороной медали явилась низкая конкуренция среди на залоговых аукционах, что дало карты в руки многочисленным критикам их организаторов.

Денежная приватизация конца 1990-х - начала 2000-х

Дать отпор критикам залоговых аукционов и провести прозрачную конкурентную приватизацию - такую задачу поставили перед собой организаторы продажи 25% акций телекоммуникационного холдига «Связьинвест». В ходе торгов цена на актив выросла в полтора раза (с $1180 млн до $1875 млн), а их победитель не был известен вплоть до раскрытия конверта; им оказался международный консорциум Mustcom Ltd, в состав которого, помимо российских участников в лице банка «Онэксим» и компании «Реннесанс-капитал», входил фонд Джорджа Сороса Quantum Fund, а также инвестбанки из США (Morgan Stanley Asset Management) и Германии (Deutsche Morgan Grenfell). Проигрышем в аукционе оказались недовольны Борис Березовский и Владимир Гусинский, которые в СМИ организовали кампанию травли правительства, закончившуюся потерей портфелей главой Минфина Анатолием Чубайсом и министром топлива и энергетики Борисом Немцовым.

Это, впрочем, не отменило того факта, что продажа «Связьинвеста» действительно оказалась наиболее прозрачной и конкурентной приватизационной сделкой первого постсоветского десятилетия. Дефолт, разразившийся в августе 1998 года, привел, среди прочего, к обвалу российского фондового рынка и обесценению государственных активов, из-за чего приватизация в течение некоторого времени не могла возыметь серьезный фискальный эффект. Однако экономический рост быстро возобновился, уже в 1999 году достигнув 6,4%, и по мере выхода из кризиса фискальный потенциал приватизации становился все сильнее. Поэтому уже в самом начале 2000-х правительство приступило к реализации активов, которые остались к тому времени непроданными.

Так, в 2002 году Российский фонд федерального имущества (РФФИ) разместил на Лондонской бирже американские депозитарные расписки (АДР) «Лукойла» на 5,9% акций компании, находившихся в тот момент государственной собственности. Это позволило привлечь в бюджет $775 млн. Одновременно с этим, в правительстве стал подниматься вопрос разделения «Газпрома» на несколько добывающих и одну газотранспортную компанию, а также приватизации «Роснефти», являвшейся тогда последним нефтяным мейджором, остававшимся в государственной собственности. Однако этим планам не суждено было сбыться. «Газпром» так и остался крупнейшей в Европе энергетической монополией, а «Роснефть» стала инструментом расширения государственного присутствия в нефтяной отрасли.

Национализация последних десяти лет

Покупкой «Роснефтью» 76,8% акций «Юганскнефтегаза», состоявшейся в 2004 году, открылась эпоха масштабной национализации. За последующие десять лет под контроль государства и приближенных к государству компаний перешли финансовые институты («Гута-банк», «КИТ-финанс» «Тройка диалог»), нефтяные мейджоры («Сибнефть», ТНК-ВР, «Башнефть») и девелоперские компании («Система-Галс»). Как результат, если в 2003 году в госсекторе производилось 30% российского ВВП (оценка Европейского банка реконструкции и развития), то в 2014 - уже почти 70%: по данным рейтинга «Эксперт-400», ранжирующего отечественные компании по размеру выручки, из общей выручки компаний первой тридцатки (27,3 трлн руб.) на долю государственных и квази-частных компаний (таких как «Сибур», «Новатэк» и «Согаз») приходилось 63% и 6% соответственно.

Разрастание госсектора стало одной из основных причин замедления российской экономики в начале 2010-х, полагают аналитики IndexBox. Если в 2004-2008 годах ее среднегодовые темпы роста составляли 7,1%, то в 2010-2014 годах - лишь 2,8%. Последствия национализации наиболее ярко проявили себя в нефтяной отрасли: если в 1999-2004 годах добыча в секторе выросла в полтора раза (с 305 до 457 млн тонн), то за последующие десять лет она увеличилась лишь на 15,2% (до 526,6 млн т). Еще более плачевным было состояние газовой отрасли: между 2004 и 2014 годом «Газпром» сократил добычу газа на 19,7% - с 552,5 до 443,9 млрд куб. м. И наоборот, угольная отрасль, где между 1994 и 2007 годом доля частных компаний в добыча увеличилась с 5 до 99%, впоследствии оставаясь неизменной, добыча в 2004-2014 годах выросла на 26,8% - с 281,7 до 357,3 млн т.

Приватизация - лучшая антикризисная мера

И даже в кризисном 2015 году, когда промышленное производство обвалилось на 3,4%, добыча угля выросла на 4,5%. Причина банальна: частная собственность эффективнее государственной. Осуществляя инвестиции, предприниматель рискует собственными средствами, а потому вкладывает их в те проекты, которые окажутся востребованными даже в условиях низкой конъюнктуры. И наоборот, чиновник или глава госкомпании, имеющей поддержку из бюджета, использует деньги налогоплательщиков, нисколько не рискуя собственным кошельком. Отсюда - инвестиционные решения, не являющиеся оправданными, будь то гигантский мост на малочисленный остров Русский, пустующие стадионы для зимних видов спорта в субтропиках или замороженные газопроводы «Южный поток» и «Турецкий поток», на которые до приостановки строительства было потрачено 138,7 и 60,6 млрд руб. соответственно.

Вот почему колоссальные бюджетные расходы на национальную экономику, достигшие в 2014 году 3,1 трлн руб. (20,9% расходов федеральной казны), не могут привести к интенсификации экономического роста. Вот почему России нужна приватизация, которая бы стала лучшей антикризисной мерой. Возможно, продажа госсобственности не принесет в бюджет столько же средств, как это могло бы быть в предкризисные годы. В том числе и потому, что в условиях санкций иностранные инвесторы вряд ли захотят покупать российские активы, опасаясь, что на них будут наложены какие-либо новые законодательные ограничения со стороны США и ЕС. Однако стоит напомнить, что в середине 1990-х иностранцы тоже не стремились скупать российские активы, пусть даже тому были иные причины (трехзначная инфляция и угроза коммунистической реставрации). Это не помешало приватизации тех лет стать триггером экономического бума 2000-х.

Ровно тот же самый эффект приватизация может возыметь и сегодня. Пойдя на продажу госсобственности, пусть даже и не по самым высоким ценам, правительство заложит основу для нового витка роста, который покончит со спиралью усиливающегося инвестиционного и потребительского спада, толкающего российскую экономику вниз. Спада, который нельзя предотвратить с помощью раздувания госрасходов, как это произошло за шесть лет, последовавших за кризисом 2008 года, когда расходы федерального бюджета увеличились с 6,5 до 14,8 трлн руб.

Падение цен на нефть делает востребованными такие инструменты экономической политики, которые бы дали фискальный и структурный эффект и при этом не потребовали бы использования денег налогоплательщиков. Таким инструментом и может стать приватизация. Теперь - слово за правительством.

Оригинал статьи был опубликован в интернет-издании Republic 8 февраля 2016 года.