Редкий пример успешных реформ: революция в российской угольной отрасли

Уголь и продукты переработки 19 октября 2016

Фото: © agnormark / Bigstockphoto

Благодаря демонополизации и приватизации хронически дотационная угольная отрасль превратилась в лидера отечественной промышленности по темпам роста.

Одной из наиболее успешных реформ в постсоветской истории России стала реструктуризация угольной отрасли. Толчком к ее проведению стал почти двукратный спад добычи угля в РСФСР/РФ - с 425 млн т в 1988 году до 232 млн т 1998-м. Главным инициатором преобразований стал Игорь Кожуховский: придя в 1993 году в Министерство экономики из Новокузнецкого горсовета депутатов, он создал межведомственную комиссию по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов, в руках которой сосредоточилось принятие ключевых решений по реструктуризации.

В декабре 1994 года Всемирный банк и российское правительство опубликовали доклад под названием «Люди превыше всего»: документ содержал дорожную карту преобразований, включавшую закрытие нерентабельных шахт, приватизацию прибыльных добывающих предприятий и высвобождение избыточной рабочей силы. Для реализации реформы Всемирный банк выделил российскому правительству заем на $1,3 млрд, который был предоставлен несколькими траншами в 1995-2000 гг.; финансовую поддержку оказал и японский «Эксимбанк», давший кредит на $1,6 млрд. 

Как много лет спустя вспоминал Егор Гайдар, основным источником средств, необходимых для проведения реформы, был федеральный бюджет; внешние займы использовались как инструмент давления на региональные власти, которые сопротивлялись процессу реструктуризации. Так, в конце 1998 года с подачи губернатора Кемеровской области Амана Тулеева премьер Евгений Примаков наложил вето на приватизацию угледобывающих предприятий «Кузбассразрезуголь» и «Южный Кузбасс»; запрет был снят только после личного вмешательства тогдашнего президента МБРР Джеймса Вулфенсона, пригрозившего прекратить выделение очередного транша угольного займа.

Наиболее сложным с политической точки зрения оказалось высвобождение работников закрывавшихся шахт. За 1997-1998 годы было 75,3 тыс. шахтеров, из них трудоустроены были лишь 11,8 тыс. В угледобывающих регионах не было условий для быстрого создания необходимых рабочих мест. К тому же средства, выделявшиеся на поддержку шахтеров и приходившие на счета угольных компаний, зачастую использовались не по назначению. На это накладывался кризис неплатежей, охвативший ряд шахт, формально продолжавших работать. Как результат, «рельсовая война» 1998 года, в результате которой правительство было вынуждено погасить шахтерам долги по заработной плате за счет федерального бюджета, пусть это и противоречило условиям займа Всемирного банка.

Частично решить вопрос трудоустройства уволенных шахтеров помогла программа переселения из районов крайнего Севера и Кизеловского угольного бассейна (Пермский край): благодаря ей с 1998 по 2007 годы новые квартиры в Центральной России получили 8,8 тыс. шахтерских семей. В 1998 году начали действовать программы местного развития и обеспечения занятости населения шахтерских городов и поселков, в рамках которой к концу 2007 года было создано 47,2 тыс. новых рабочих мест. В 1999 году была внедрена казначейская система исполнения бюджета, которая позволила беспрепятственно доводить социальные выплаты до тех, кто в них нуждался.

К середине «нулевых» реформа была завершена, констатируют эксперты IndexBox: в 2007 году на долю частных компаний приходилось 99,9% добываемого в стране угля (в 1993 году - лишь 5,5%), при этом в последующие восемь лет национализации активов не осуществлялось. Что не менее значимо, субсидии в адрес отрасли снизились с $3,2 млрд в 1994 году (0,79% ВВП) до $275 млн в 2007 году (0,02% ВВП), причем выделялись они не на поддержку нерентабельных шах, а на социальные и экологические программы, которые реализовывались для урегулирования последствий реструктуризации. Обеспечить сокращение субсидий удалось за счет закрытия в 1994-2007 годах убыточных шахт (188) и разрезов (15), а также высвобождения их персонала (за тот же период было уволено 202,1 тыс. шахтеров).

В результате реформы отрасль стала более безопасной для шахтеров: если в 1994 году коэффициент смертельного травматизма на 1 млн тонн добытого угля составлял 1,04, то в 2006 году - 0,27, при этом за тот же период снизилось абсолютное число погибших на российских шахтах - с 277 до 85. Одновременно с этим, среднегодовая выработка одного работника увеличилась с 200 тонн угля в 1995 году до 1350 т в 2008-м. Наконец, добыча угля, опустившаяся в 1998 году до низшей точки в 232 млн тонн, к 2014 году выросла более чем в полтора раза - до 371 млн тонн. Россия впервые в истории РСФСР/РФ стала угольным нетто-экспортером: в 2015 году за рубеж было поставлено 155,5 млн т угля.

Добиться прироста добычи во многом удалось за счет разработки месторождений Сибири и Дальнего Востока, тогда как на шахтах Восточного Донбасса (Ростовская область) наблюдался спад. При этом доля аварийной и затратной подземной добычи, применявшейся до реформы на половине шахт и разрезов, снизилась до одной трети, тогда как до двух третей увеличилась доля угля, извлекаемого открытым способом. Это, в свою очередь, обеспечило высокие темпы роста отрасли, которые сохраняются даже в условиях кризиса: в 2015 года добыча угля выросла на 4,5%, тогда как промышленное производство сократилось на 3,4%.

Наряду с налоговой реформой первой половины 2000-х, реструктуризация угольной отрасли является одной из наиболее успешных реформ в постсоветской истории России, полагают аналитики IndexBox. Ее архитекторам удалось преобразовать хронически убыточную отрасль в рентабельный сектор добывающей промышленности, из года в год показывающий высокие темпы роста.

К сожалению, этот колоссальный успех остался практически незамеченным не только в российском обществе, но и в среде профессиональных экономистов. Для них это могло бы послужить отличным кейсом в подтверждении того, что нет лучшей основы для устойчивого экономического роста, нежели доминирование частных собственников, не зависящих от бюджетных «подачек» и работающих лишь с целью извлечения прибыли.

Оригинал статьи был опубликован в интернет-издании Reed Magazine 24 сентября 2016 года.