Великая рецессия в Японии: уроки для современного глобального кризиса

Инвестиции 13 октября 2016

Фото: © oleandra / Bigstockphoto

Страна восходящего солнца вышла из затяжной стагнации 1990-х, проведя дерегулирование, приватизацию и бюджетную консолидацию - эти методы и сегодня актуальны для многих развитых и развивающихся стран.

Для некоторых развитых стран начавшийся в 2008 году кризис стал далеко не первым за последнюю четверть века. Пример тому - Япония. Пережив бурный послевоенный рост и став к середине 1970-х второй экономикой мира, в начале 1990-х страна восходящего солнца вошла в период низких темпов экономического роста. Если в 1981-1990 гг. среднегодовые темпы роста японской экономики составляли 3,95%, то в 1991-2000 гг. - всего 1,19%.

Ключевая особенность кризиса заключалась в том, что он сопровождался дефляцией цен на товары и финансовые активы, констатируют аналитики IndexBox. Так, за период с 1990 по 2002 годы общая стоимость имущества японских домохозяйств снизилась на 6,7% - до 2,6 трлн йен, при этом совокупная цена находящихся в их собственности земельных участков снизилась на 40% - до 888 млрд йен. Обесценение земли вынуждало граждан откладывать решения о приобретении жилья, что двигало вниз строительную отрасль, являвшуюся до кризиса локомотивом роста инвестиционного спроса. Низкая потребительская активность отражалась как на темпах прироста ВВП, так и на динамике цен на товары и услуги: с 1995 по 2010 г. не было практически ни единого года, когда бы дефлятор ВВП не находился в области отрицательных значений; исключение составил лишь 1996 г., когда инфляция составила 0,6%.

Антикризисная политика 1990х

Столкнувшись с дефляцией, а также низкими либо отрицательными темпами роста, японское правительство попыталось простимулировать экономику за счет фискальных мер. Так, в период между августом 1992 г. и декабрем 2001-го было внедрено 13 пакетов мер бюджетного стимулирования на общую сумму в 141,3 трлн йен ($1,2 трлн). Из этих средств более двух третей (71%) были вложены в строительство, малый бизнес, фермерство и развитие сельских регионов; такой выбор был обусловлен тем, что именно в этих секторах была сосредоточена электоральная база Либерально-демократической партии Японии. Меры фискального стимулирования результата не дали: в 1992-2001 гг. среднегодовые темпы роста экономики составляли лишь 0,85% (в 1981-1990 - 3,95%), при том что у Японии начал интенсивно расти госдолг, который за 1992-2001 гг. вырос более чем двукратно - с 51% ВВП до 116,3% ВВП.

Именно с фактором резко выросшего государственного долга была связана первая попытка фискальной консолидации, которая была предпринята в 1997 г. - тогда парламентом по инициативе правительства был принят закон о реформе финансовой структуры, который предписывал снизить к 2003 г. бюджетный дефицит ниже отметки в 3% ВВП (в 1996 г. он составил 4,7% ВВП), а также отказаться от выпуска новых долговых госбумаг для финансирования дефицита бюджета. Более того, закон накладывал на правительство обязательства по сокращению тех или иных видов расходов: так, в 1998 г. госинвестиции должны были сократиться на 7% по сравнению с 1997 г., на 10% должна была снизиться внешняя финансовая помощь; на протяжении трех лет должны были быть заморожены расходы на оборону, социальное страхование, образование и сельское хозяйство.

Сокращение госрасходов шло в одном пакете с увеличением налогов и страховых выплат: налог на потребление вырос на 2 п.п. (с 3% до 5%); на 10 п.п. выросли соплатежи компаний на финансирование здравоохранения; наконец, были отменены льготы по налогу на доходы физических лиц. Результатом этих мер стала фактическая приостановка увеличения госдолга, за 1998 г. выросшего лишь на 0,1 п.п. - до 70,8% ВВП. За тот же период снизился и дефицит бюджета - с 5,1% ВВП до 4% ВВП. Однако снизились и темпы роста экономики: если в 1997 г. ВВП в годовом выражении вырос на 1,6%, то в 1998-м этот показатель, наоборот, упал на 2,0%. Экономический спад привел к увеличению у банков плохих долгов, следствием чего стало банкротство таких финансовых институтов, как Yamaichi Securities, Sanyo Securities и Hokkaido Takushoku Bank.

Торможение экономики заставило правительство отказаться от плана консолидации бюджета и вернуться к политике фискального стимулирования деловой активности. Уже в апреле 1998 г. Кабинет министров внедрил новый пакет стимулирующих мер на 16 трлн йен. Это, впрочем, не помогло вывести экономику на устойчивую траекторию роста, равно как и шесть дополнительных пакетов стимулирования, реализованных в последующие три года. В 2000 г. японский ВВП вырос на относительно высокие 2,6%, однако спад ВВП в 1999 г. (на 0,2%) и его вялый рост в 2001-м (0,4%) служили наглядным свидетельством того, что добиться экономического восстановления было невозможно с помощью фискальных мер. Наоборот, масштабные госрасходы позволяли удерживать на плаву убыточные банки, погрязшие в плохих долгах, и поддерживать те компании, которые давно уже должны были уйти с рынка.

Реформы Коидзуми

Признание необходимости глубоких структурных реформ лежало в основе программы Дзюнъитиро Коидзуми, который занял премьерское кресло в апреле 2001 г. Одним из ключевых его достижений стало сокращение внебюджетной Программы финансовых инвестиций и займов, которая аккумулировала в себе средства почтово-сберегательной системы, а также частных и государственных пенсионных фондов. Эти ресурсы размещались в Бюро доверительного управления фонда при Министерстве финансов, а затем они под небольшой процент направлялись приближенным к государству компаниям, которые реализовали инвестиционные проекты в сфере жилищного строительства, транспортной инфраструктуры, науки и образования. По факту данная Программа представляла собой второй бюджет, объем которого доходил до 45% общих бюджетных расходов.

С приходом Коидзуми на премьерский пост изменился принцип формирования Программы: теперь ее основным источником становились гособлигации, размещавшиеся на открытом рынке и закупавшиеся, в основном, теми организациями, которые ранее были обязаны депонировать собственные средства в Минфине. Хотя это решение способствовало увеличению государственного долга, оно сделало процесс формирования Программы более рыночным, полагают эксперты IndexBox. Наконец, ее объем, составлявший в 1999 г. 52 трлн йен, к 2001 г. опустился до 32 трлн йен, а к 2006-му - до 15 трлн йен. Столь серьезное сокращение было достигнуто не в последнюю очередь благодаря реформе восьми финансовых государственных корпораций, которые занимались перераспределением средств Программы: одна из них была ликвидирована, две из них приватизированы, а оставшиеся пять - объединены в один конгломерат.

Другим важным достижением правительства Коидзуми стало сокращение бюджетных расходов. В 2002-2006 гг. японскому Кабинету министров удалось осуществить сокращение расходов на образование, оборону, а также на предоставление грантов местным органам власти и проведение общественных работ. Помимо этого, заметно снизились темпы прироста расходов на социальное страхование: они сложно поддавались сокращению в силу старения населения, влекущего за собой повышение расходов на здравоохранение. Сокращение бюджетных расходов позволило снизить темпы прироста госдолга: если за 2000-2003 гг. он вырос на 40,02 п.п. (со 101,7% ВВП до 142,4% ВВП), то за 2003-2006 гг. - на 32,9 п.п. (со 142,4% ВВП до 175,3% ВВП).

Кабинету Коидзуми также удалось провести ряд важных структурных реформ, которые поспособствовали полному либо частичному выходу государства из ряда отраслей экономики. В первую очередь стоит упомянуть реформу почтово-сберегательной системы, на которую в начале 2000-х приходилась четверть всех финансовых активов страны. Ценой роспуска парламента, блокировавшего проведение этой реформы, Коидзуми продавил решение о приватизации национальной почты и ее разделении на четыре компании, занимающихся доставкой писем, работой со сбережениями и страховыми взносами, а также управлением почтовыми отделениями, которых насчитывалось тогда свыше 24 тыс. единиц. Работники почтовой службы общей численностью в 260 тыс. человек потеряли статус государственных служащих, обладающих правом пожизненного найма.

Еще одним достижением Коидзуми стала закрытие и приватизация 136 государственных и квази-государственных компаний - этот шаг позволил ежегодно экономить до 1,8 трлн йен. В числе проданных с молотка компаний - четыре автодорожные корпорации, которые были переданы в частные руки в октябре 2005 г.; сложность этого решения заключалась в том, что получение бюджетных заказов этими компаниями из года в год лоббировались членами ЛДП, стремившимися таким образом привлечь дополнительные голоса избирателей. Другим важным шагом Коидзуми стала передача ряда налогов с национального на местный уровень в обмен на сокращение грантов муниципалитетам из госбюджета на 4,7 трлн йен в 2004-2006 гг. Коидзуми также добился сокращения слабо контролируемых специальных счетов бюджета (с 31 до 17), функционировавших отдельно от его основного счета и аккумулировавших 20 трлн йен.

Причины успеха Кабинета Коидзуми

Реформы Коидзуми привели к постепенному сокращению дефицита бюджета: если в 2001-2003 гг. его среднегодовой размер составлял 7,3% ВВП, то в 2004-2006 гг. - 6,3% ВВП, а в 2007-2009 гг. (то есть уже после отставки Коидзуми) - 2,9% ВВП. Таким образом, к концу 2000-х гг. была достигнута цель сокращения бюджетного дефицита ниже 3% ВВП, которая ставилась в Законе о реформе финансовой структуры, принятом в 1997 г. Нельзя забывать и об уже упомянутом сокращении Программы финансовых инвестиций и займов (с 32 трлн йен в 2001 г. до 15 трлн йен в 2006-м), которая де-факто представляла собой бюджет развития, существовавшего отдельно от государственного бюджета и предоставлявшего госслужащим широкую возможность для инвестирования накоплений граждан в инфраструктурные проекты, не взирая на их потенциальную экономическую эффективность.

Что стало причиной относительного успеха Кабинета Коидзуми в деле сокращения государственных расходов? В первую очередь, неудачный опыт 1990-х гг., когда одна программа стимулирования экономики сменяла другую без видимого воздействия на темпы роста. Не только общество, но и государственные служащие наряду с ключевыми функционерами ЛДП были готовы к тому, чтобы наконец попробовать сменить курс экономической политики. Важную роль сыграла и политическая харизма Коидзуми, который был готов пойти на политический конфликт с ЛДП в стремлении довершить начатое; свидетельство тому - роспуск нижней парламента, произошедший в 2005 г. после того, как депутаты проголосовали против реформы почтово-сберегательной системы. Наконец, важную роль возымели и последствия избирательной и административной реформ, проведенных в 1990-е годы.

В ходе избирательной реформы 1994 г. был внедрены правительственные субсидии в адрес политических партий. Если до реформы ключевая роль в привлечении фондирования принадлежала, в частности, руководителям различных фракций ЛДП, то теперь их обеспеченность финансовыми ресурсами зависела от правительства. Когда Коидзуми занял премьерский пост, он получил в свои руки важный дополнительный инструмент влияния на те фракции в ЛДП, которые сопротивлялись его реформам. Избирательная реформа также внедрила смешанную параллельную систему выборов в нижнюю палату парламента: 300 депутатов стали избираться по одномандатным округам, а 180 - по округам пропорционального представительства. Страна оказалась поделена на 300 одномандатных округов и 11 округов пропорционального представительства, представляющих собой сразу несколько префектур.

В результате реформы кандидаты в депутаты были вынуждены апеллировать к более широкому кругу избирателей, нежели это было ранее; в результате у них появилось меньшей возможностей лоббировать интересы той или иной социальной или региональной группы. Другим следствием реформы оказалось увеличение роли идейных платформ партий и политических лидеров в избирательном процессе. Если еще в 1990-е гг. выборы президента ЛДП зависели от финансового и административного могущества тех или иных ее фракций, то к 2001 г. (времени, когда Коидзуми боролся за пост президента ЛДП) резко возросло значение политической позиции кандидатов на этот пост. Это, в свою очередь, позволило победителю той гонки (в данном случае - Коидзуми) проводить на премьерском посту политику, менее ориентированную на лоббистские интересы фракций его партии.

Административная реформа, разработанная в 1990-е гг. и вступившая в силу в 2001 г., также стала подспорьем Коидзуми в деле проведения преобразований. Реформа усилила влияние премьер-министра: в частности, инициатива в проведении бюджетной политики перешла от Министерства финансов к премьеру. Помимо этого, благодаря реформе был создан Совет по экономической и фискальной политике: напрямую подчиняясь премьеру, он стал ключевым органом в подготовке преобразований. Роль же министерств и ведомств, ранее контролировавших выработку мер экономической политики, теперь оказалась второстепенной. Это, в свою очередь, развязало руки Коидзуми: он мог проводить преобразования с оглядкой лишь на общественное мнение; однако избиратели ему доверяли, что наглядно показали выборы в нижнюю палату парламента в 2005 г., вылившиеся, по сути, в референдум о доверии премьеру.

Успеху Коидзуми также способствовало несколько дополнительных факторов. Во-первых, он покончил с традицией, по которой члены Кабинета министров назначались различными фракциями ЛДП, премьеру же оставалось с их выбором только согласиться; с приходом Коидзуми премьер делал такой выбор сам, отдавая предпочтение лояльным себе кандидатам. Ровно тот же самый принцип он применял и в ходе кампании по перевыборам нижней палаты парламента: отбор кандидатов в депутаты от ЛДП он определял лично сам, а не фракции ЛДП, как это было ранее; благодаря этому после перевыборов он смог провести через парламент законопроект о реформировании почтово-сберегательной системы. Наконец, он порвал с практикой, при которой перед реализацией той или иной инициативы правительство должно было получить одобрение со стороны Исполнительного совета ЛДП - после выборов 2005 г. это ограничение перестало существовать.

Выводы для современной эпохи

В целом, относительный успех бюджетной консолидации первой половины 2000-х гг. был предопределен тем, что Коидзуми обладал рядом качеств, которые отличали ведущих реформаторов XX столетия. В первую очередь, у него был подготовлен детальный план реформ, в основе которого лежали идеи дерегулирования, приватизации и снижения государственной нагрузки на экономику. Во-вторых, он сумел добиться поддержки парламентского большинства, пусть даже для этого ему пришлось пойти на конфликт с рядом представителей ЛДП. В-третьих, он пользовался поддержкой со стороны избирателей, что наглядно продемонстрировали выборы 2005 г., превратившиеся в референдум о доверии премьеру. Наконец, Коидзуми сумел вложить свой политический капитал в конкретные преобразования; особенно ему это удалось в последний год пребывания на премьерском посту.

Без сильных, умных и не боящихся рисковать политиков не бывает реформ, каким бы болезненным и продолжительным ни был предшествующий им кризис - в этом, пожалуй, и заключается главный урок, который можно вынести из Великой японской рецессии.

Оригинал статьи был опубликован в интернет-издании Reed Magazine 11 января 2016 года.