В чем специфика нынешнего бюджетного кризиса?

Фото: © Suvorov / Bigstockphoto

В отличие от конца 1980-х и середины 1990-х, источником кризиса являются не проблемы со сбором налогов, а избыточное наращивание государственных расходов.

Нынешний бюджетный кризис стал для России уже третьим по счету за последние 30 лет. Первый из них пришелся на времена поздней Перестройки и был связан с падением цен на нефть. Если в 1980 г. среднегодовая цена на нефть марки Brent составляла $107,4 за баррель (здесь и далее - в долларах 2015 г.), то в 1986 г. - лишь $31,4 за баррель; в последующие пять лет нефтяные котировки колебались вокруг этой отметки, исключение составил лишь 1990 г., когда на фоне войны в Персидском заливе их среднегодовое значение достигло $41,8. Это не преминуло отразиться на сбалансированности доходов и расходов союзного бюджета: если в 1980 г. тот был сведен с профицитом в 1,3% ВВП (здесь и далее - данные, приведенные в книге Сергея Синельникова-Мурылева «Бюджетный кризис в России», опубликованной в 1995 г.), то в 1985 году - уже с дефицитом в 1,7% ВВП; в 1989 и 1990 гг. он вырос до 8,6 и 10,3% ВВП соответственно, пока в 1991 г. не достиг астрономических 30,9% ВВП (оценка Всемирного банка).

В середине 1980-х важным фактором углубления бюджетных диспропорций оказалась антиалкогольная кампания, констатируют аналитики Индексбокс: сокращение производства и продажи спиртных напитков привело к снижению поступлений по налогу с оборота - с 13,5% ВВП в 1985 г. до 11,5% ВВП в 1987 г. Другим фактором макроэкономической разбалансировки оказалась политика «ускорения»: рассчитывая подхлестнуть экономический рост, союзное правительство начало оставлять предприятиям большую долю прибыли, которая должна была направляться на капитальные расходы; как результат, в период между 1986 и 1989 гг. отчисления с прибыли предприятий сократились с 16% до 12% ВВП. Решающий же вклад в коллапс государственных финансов внесла дезинтеграция страны: в 1991 году республики стали отказываться от перечисления средств в общесоюзный бюджет. Главными «неплательщиками» оказались республики Прибалтики, которые все налоговые доходы направляли в собственные бюджеты; Украина не отчисляла средства на общесоюзные программы, а Россия была крупнейшим должником по налогу на прибыль (данные Контрольной палаты СССР).

Ключевым источником компенсации выпадавших доходов оказались внешние займы: с 1985 по 1991 гг. внешний долг СССР вырос с $28,5 до $84 млрд. Однако одолженных у развитых стран средств было недостаточно для финансирования госрасходов, как следствие, для покрытия бюджетного дефицита союзное правительство стало прибегать к централизованным кредитам Госбанка СССР. Результатом оказался рост денежного предложения: за январь-август 1991 г. количество денег в обращении увеличилось на 57,3 млрд руб., что было в три с половиной раза выше этого показателя за аналогичный период 1990 г. (16,7 млрд руб. - данные Межреспубликанского комитета СССР). При этом Госбанк был не в состоянии контролировать денежное обращение: центральные банки республик проводили политику, противоречащую стабилизации общей денежной единицы, признавал председатель Госбанка Виктор Геращенко в аналитической записке, написанной для Михаила Горбачева в ноябре 1991 г. В декабре же он сообщал, что у Гознака, переданного в подчинение Госбанку, нет ресурсов для своевременного изготовления монет и банкнот.

База для гиперинфляции была создана, однако в условиях административного контроля цен та проявлялась в усугублении кризиса продовольственного снабжения городов. В октябре 1991 г. в большинстве регионов РСФСР действовала талонная система продажи товаров: во всех из них действовали карточки на сахар, в 53 - на мясопродукты, в 61 - на животное масло, в 64 - на крупу и макаронные изделия, в 63 - на водку (данные Министерства торговли РСФСР). Снизилась товарная обеспеченность рубля: если в 1985 г. на 1 руб. денежных средств населения приходилось 30 коп. товарных запасов, то в 1991 г. - лишь 14 коп. Недоверие к деньгам проявлялось и в снижении закупок зерна внутри страны: в 1991 г. государство сумело закупить 22,5 млн т зерна, тогда как в 1985-1990 гг. оно закупало в среднем 34,3 млн т (данные Госкомстата РСФСР). Союзное правительство пыталось выйти из этой ситуации за счет покупки зерна на иностранную валюту, однако имевшихся в его распоряжении резервов хватило на приобретение лишь 1,15 млн т.

Вернуть рублю конвертируемость, а государственным финансам - стабильность, можно было с помощью либерализации цен, отказа от эмиссионного финансирования бюджетного дефицита и разделения рублевой зоны. Переход к свободному ценообразованию перевел подавленную инфляцию в открытую: в январе 1992 г. в месячном выражении она составила 245,3%, однако к маю ее месячные темпы сократились до 11,9%. Разделение рублевой зоны оказалось более сложной задачей: после декабря 1991 г. бывшие союзные республики продолжали эмитировать безналичные рубли, экспортируя тем самым инфляцию в Россию. В июне 1992 г. президент Борис Ельцин подписал Указ № 636 «О мерах по защите денежной системы», который постановил перевести центральные банки новых независимых государств на корреспондентские счета: теперь платежи этих стран в адрес России реализовывались только в том объеме средств, который находился на корреспондентском счету их центральных банков в ЦБ РФ. Фактически это означало конец эпохи рубля как единого для республик средства безналичных расчетов.

В наличный же оборот российский, а не союзный рубль был выпущен лишь в июле 1993 г.: в тот месяц ЦБ РФ опубликовал телеграмму, возвестившую о недействительности советских денежных купюр. Еще позже произошел полный отказ от покрытия дефицита бюджета за счет централизованных кредитов Банка России. Первая попытка уйти от их использования была предпринята сразу после запуска рыночных реформ: за январь-марте 1992 г. ЦБ РФ не выдал правительству ни копейки кредитных средств (данные годового отчета Банка России за 1992 г.). В апреле началось постепенное размягчение денежной политики: связано это было в том числе с реализацией апрельского Указа президента, предписывавшего Центробанку выделить 70 млрд руб. на осуществление посевной кампании. Резкое же ослабление денежной политики началось в августе 1992 г., когда Банк России начал исполнять положения собственной телеграммы, опубликованной 28 июля, т.е. вскоре после прихода на пост председателя ЦБ Виктора Геращенко: коммерческие банки были наделены обязательством предоставлять предприятиям средства для осуществления текущей деятельности и оплаты кредиторской задолженности; затраченные ресурсы затем компенсировались Центробанком.

Эти меры негативно отразились на динамике месячной инфляции, напоминают аналитики Индексбокс: если в мае-августе ее среднемесячные темпы составляли 12,6%, то в сентябре-декабре - уже 21,4%. Курс рубля, в начале июля находившийся на отметке 125,3 USD/RUR, к концу декабря опустился до уровня в 414,5 USD/RUR. В последующие два года Россия жила с трехзначной годовой инфляцией, которая достигла 840% (1993 г.) и 214,8% (1994 г.) соответственно. Виной тому была все та же политика финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов ЦБ, поводом к отказу от которой стал «черный вторник» 11 октября 1994 г., когда курс рубля за один день ослаб более чем на четверть - с 2833 до 3926 USD/RUR. Вслед за этим руководство Центрального банка во главе с Виктором Геращенко было отправлено в отставку. С 1995 г. единственным источником покрытия дефицита стали государственные краткосрочные облигации (ГКО), рынок которых оказался интересным для иностранных институциональных инвесторов: к нему они получили сначала ограниченный (1996 г.), а затем - свободный (1998 г.) доступ.

Это, в свою очередь, позволило Минфину размещать среднесрочные обязательства (3-5 лет) и привлекать средства по относительно низким ставкам, к лету 1997 г. опустившимся ниже уровня в 20% годовых. Однако обратной стороной монеты оказался рост затрат на выплату процентов по долгам: если в 1995 г. доля этих расходов в федеральном бюджете составляла 19,3%, то в 1996 г. - 25,4%, в 1997 г. - 23,8%, а в первой половине 1998 г. - уже более 30%. В условиях низкой собираемости налогов это должно было рано или поздно привести к кризису на рынке ГКО. Толчком к нему стала финансовая турбулентность, охватившая Юго-Восточную Азию в октябре-декабре 1997 г., после чего институциональные инвесторы начали вывод средств с развивающихся рынков, в том числе и из России. Как следствие, Банк России был вынужден прибегнуть к интервенциям на рынке ГКО с целью удержания ставок. В январе-феврале ЦБ РФ удалось взять ситуацию под контроль, однако в марте наступила новая волна дестабилизации, связанная с отставкой Виктора Черномырдина, воспринимавшегося за рубежом как гарант политической стабильности.

Инвесторов отпугнул тот факт, что процесс одобрения кандидатуры Сергея Кириенко на пост председателя правительства растянулся на два месяца; потеряв же в мае приставку «и.о.», новый премьер отказался незамедлительно подписывать с МВФ меморандум об экономической политике, который служил основой для предоставления России ресурсов Фонда. В результате к середине июля ставки на рынке ГКО превысили порог в 100%, однако даже при таких ставках никто не хотел покупать российские долговые бумаги: на аукционах 23 и 30 июля, а также 5 и 12 августа Минфину не удалось привлечь ни копейки денежных средств. Выйти из сложившейся ситуации не помогла и экстренная помощь МВФ, предоставления которой в июле добился Анатолий Чубайс, назначенный специальным представителем президента по связям с международными финансовыми организациями. Он договорился с руководством Фонда о выделении пакета займов на $22,7 млрд; первый транш был сокращен с $5,6 до $4,8 млрд из-за отказа Думы утвердить согласованные с МВФ антикризисные меры, остальные же $17,9 млрд так и не были предоставлены.

Результатом стал дефолт, который сопровождался обвальной девальвацией рубля (его курс к концу года снизился с 6,4 до 20,7 RUR/USD), резким скачком инфляции (84,5% в 1998 г. против 11% в 1997 г.) и крахом банковской системы (крупнейшие банки того времени - «Менатеп», «СБС», «Инком», «Онэксим», «Мост», «Мосбизнесбанк» - потерпели банкротство). Дефолт стал завершающим аккордом трансформационного спада, начавшегося еще до начала реальных рыночных реформ (в 1991 г. спад российского ВВП составил 8% - оценка ЦРУ); в 1999 г. экономика выла на траекторию устойчивого роста, продолжавшегося вплоть до кризиса 2008-2009 гг. и приведшего к повышению реальных доходов населения на 141,4% (данные Росстата). Память о финансовой катастрофе 17 августа послужила залогом фискального консерватизма российского правительства: последний год президентства Бориса Ельцина стал первым за всю постсоветскую историю России, когда бюджет был сведен с профицитом; и даже в 2005 г., спустя семь лет после дефолта, ненефтегазовый бюджет сводился с профицитом в 1,1% ВВП.

Ключевую же роль в макроэкономической стабилизации сыграла налоговая реформа первой половины 2000-х, когда правительство ввело плоскую шкалу НДФЛ, унифицировало ставку социальных взносов, отменило ряд льгот по уплате НДС и налога на прибыль, а также ликвидировало налог с продаж. Эти меры сократили налоговую нагрузку на экономику, которая с 2001 по 2006 гг. ежегодно снижалась в среднем на 1% ВВП. Дополнительным фактором консолидации государственных финансов стал рост цен на нефть: если в 1991-1999 гг. среднегодовая цена нефти марки Brent составляла $27,2 за баррель (здесь и далее - в долларах 2015 г.), то в 2000-2008 гг. - $53,6. Благодаря этому была создана «подушка безопасности» в виде Стабфонда, разделенного затем на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: к декабрю 2008 г. их объем достиг $64 и $34 млрд соответственно. Это дало возможность безболезненно пережить в 2009 г. падение цен на нефть (среднегодовая стоимость барреля Brent опустилась до $58,8) и сокращение доходов федерального бюджета (профицит в 4,1% ВВП по итогам 2008 г. сменился в 2009 г. дефицитом в 5,9% ВВП - данные Экономической экспертной группы).

Вместе с тем, наличие резервов вкупе с возобновлением роста цен на нефть сыграло с правительством злую шутку, полагают аналитики Индексбокс. За 2007-2015 гг. расходы федерального бюджета выросли более чем вдвое - с 6,5 трлн до 15,6 трлн руб. Основной вклад в этот прирост внесли такие направления расходов, как «Национальная экономика» (с 730 млрд до 2,5 трлн руб.) и «Национальная оборона, безопасность и правоохранительная деятельность» (с 1,5 трлн до 5,1 трлн руб.). В общей сложности на них пришлось почти две трети прироста расходов (5,4 трлн из 9,1 трлн руб.). Эти расходы и необходимо сокращать, чтобы адаптироваться к снижению доходов бюджета, заключают аналитики Индексбокс.